Állammenedzsment az ÁSZ ellenőrzések tükrében

2015-06-18 15:23   |   Feltöltötte: Dr. Gulyás Kata

Az Állami Számvevőszék állami és önkormányzati tulajdonban lévő gazdasági társaságoknál végzett ellenőrzései rávilágítottak, hogy a nem megfelelő vezetésnek, illetve a nem elégséges tulajdonosi kontrollnak súlyos következményei lehetnek. A feltárt hiányosságok és a beazonosított kritikus területek tekintetében az előremutató, rendszerszintű megoldások elmaradása előbb-utóbb nehéz helyzetbe hozhatja a költségvetést, illetve az állampolgárok is saját bőrükön érezhetik a káros hatásokat. Az ÁSZ felhívta a kormány figyelmét a veszélyekre és kockázatokra, a kormány pedig bejelentette: átalakítja az állami tulajdonú cégek menedzsment rendszerét az ÁSZ ellenőrzési tapasztalataira támaszkodva.

A Napi Gazdaság május 26-i számában megjelent interjúban Domokos László, az Állami Számvevőszék elnöke felhívta a figyelmet, hogy az elmúlt időszak számvevőszéki ellenőrzései az állami és önkormányzati tulajdonban működő vállalatok esetében különböző menedzsment problémákra hívták fel a figyelmet. Kifejtette: lényeges lenne, hogy a köztulajdonban lévő, közszolgáltatásokat nyújtó cégeket a legfelkészültebb vezetők irányítsák. Mint mondta: a versenyszférához hasonló viszonyokat kell teremteni az állami cégek esetében is. Egyértelmű célkitűzésekre, eredményes gazdálkodásra és folyamatos tulajdonosi ellenőrzésre van szükség, ami együtt jár a bérezési rendszer újragondolásával is – nyilatkozta Domokos László.

 


Minderre reagálva Lázár János, a Miniszterelnökséget vezető miniszter a június 11-i kormányinfó tájékoztatón bejelentette: meghallgatják az ÁSZ elnökét a témában, Domokos László pedig a június 17-i kormányülésen részletes tájékoztatást adott az ÁSZ megállapításairól, tapasztalatairól. Ennek eredményeként Lázár János miniszter a június 18-i kormányinfó tájékoztatón bejelentette: a kormány átalakítja az állami tulajdonú cégek menedzsment rendszerét az ÁSZ ellenőrzési tapasztalataira támaszkodva.


Jelen összefoglaló cikk konkrét ellenőrzési megállapításokon keresztül mutatja be a kritikus területeket és azok kapcsolatát a menedzsmenttel és a felügyeleti ellenőrzéssel. Az ÁSZ fel kívánja hívni a figyelmet arra, hogy a közfeladatokat ellátó és közszolgáltatásokat nyújtó gazdasági társaságok működési rendszere és gyakorlata káros, hosszú távon fenntarthatatlan.


Mik voltak a számvevőszéki ellenőrzések főbb tapasztalatai?


Az Állami Számvevőszék (ÁSZ) az elmúlt négy évben az ellenőrzési terveiben rögzítetteknek megfelelően számos önkormányzati és állami többségi tulajdonban lévő gazdasági társaságot ellenőrzött a közfeladatok és közszolgáltatások széles körében. Az ellenőrzöttek között voltak közösségi közlekedéssel (4), színházi tevékenységgel (17), hulladékgazdálkodással (9), távhő szolgáltatással (27) foglalkozó gazdasági társaságok, illetve állami vízi-közmű társaságok (5) is. Az ellenőrzési tapasztalatok rávilágítottak arra, hogy számos gazdálkodási és működési területet rendszerszintű hiányosságok jellemeznek, amelyek rendszerszintű megoldásokat követelnek. A beazonosított kritikus területek esetében pedig nem lehet eltekinteni a felelősségi köröktől. A feltárt hibák és hiányosságok nem választhatóak el e gazdálkodó szervezetek vezetőinek, illetve a tulajdonosi joggyakorló és felügyeleti szervek felelősségétől.


A szabályozott működés hiánya


A szabályozott és szabályszerű működés biztosításában kimerülő irányítás a gazdasági válságból történő kilábalást követően már nem elegendő, az sokkal inkább elvárt minimum. Ennek ellenére az ÁSZ ellenőrzési tapasztalatai ezen a területen is hiányosságokat mutatnak.

 


A hulladékgazdálkodási és távhőszolgáltatással foglalkozó gazdasági társaságok ellenőrzése során a gazdasági társaságok ügyvezetésének tett 123 javaslatból 46 a gazdálkodás szabályszerűségének helyreállítására, 23 a szabályozás javítására vonatkozott, míg 54 a helytelen vagy hibás gazdálkodási gyakorlat korrigálására irányult. A szabályozottság területén a számviteli politika és a számviteli politika keretében elkészített szabályzatok ellenőrzése nyomán fogalmazódott meg a legtöbb javaslat.


Önköltség-számítási hiányosságok


Az ÁSZ ellenőrzési tapasztalatai alapján a közszolgáltatást nyújtó gazdasági társaságoknál az önköltségszámítás belső szabályozása sok esetben nem felelt meg a jogszabályi előírásoknak. E probléma nem csupán a számviteli törvényben foglaltak betartása szempontjából fontos, hiszen közgazdasági értelemben az önköltségszámítás másik fontos funkciója a döntéstámogatás. Ez a menedzsment felelősségi körén túl a felügyeletet ellátó tulajdonosi joggyakorló szempontjából is fontos, az ellenőrzött időszak nagy részében különösen az árhatósági önkormányzati jogkör megfelelő gyakorlásához. Az ellenőrzések során tehát az ÁSZ kiemelt figyelmet fordított a gazdasági társaságok önköltség-számítási és/vagy számviteli szétválasztási szabályozására, mivel e szabályzatok biztosítják a megalapozott díjmegállapítást és a keresztfinanszírozás-mentes elszámolást. A társaságok tekintetében a következő tipikus hiányosságok fordultak elő:


• nem rendelkezett önköltség-számítási szabályzattal és / vagy nem rögzítette szabályzataiban a számviteli szétválasztás követelményeit és nem alakította ki a szétválasztást megalapozó nyilvántartási rendszerét;
• nem dolgozta ki a közvetlen és közvetett költségek elkülönítésére, a közvetett költségek felosztására vonatkozó szabályokat;
• nem készített árkalkulációra vonatkozó szabályzatot és/vagy csak a közvetlen költségekkel kalkulált, az üzemi általános és a központi költségeket nem vette számításba.


Mindezek pedig a díjképzés és az önköltségszámítás tekintetében a megalapozottság, az átláthatóság és a teljes körűség hiányához vezetnek.


Megfelelő önköltségszámítás nélkül nem képzelhető el átlátható és felelős gazdálkodás


Mindemellett a többségi önkormányzati tulajdonban működő színházak, illetve az FKF Zrt. ellenőrzése során is általánosak voltak az önköltségszámítással kapcsolatos hiányosságok. A színházak esetében az önköltség-számítási szabályzat nem felelt meg a törvényi előírásoknak, mivel azok nem tartalmazták a társulat bérének és járulékának legalább a produkció színreviteléig történő felosztását, valamint az általános költségeknek a felosztási módját. Az FKF Zrt. esetében pedig az önköltség-számítási szabályzat nem különítette el és nem részletezte a közvetlen költség tételeit.


Világos teljesítménykövetelmények lefektetésének hiánya


A közpénzfelhasználás egyik fontos szempontja, hogy nem csupán szabályszerűen kell elkölteni az adóforintokat, hanem teljesítménykritériumokat is kell rendelni azok mellé az eredményesség és hatékonyság biztosítása érdekében. Amennyiben nem alakítanak ki a közszolgáltatási tevékenység mérésére alkalmas kritériumrendszert, illetve nem határoznak meg a közfeladat ellátási színvonalának értékeléséhez szükséges szakmai követelményeket, úgy az elszámoltathatóság sem biztosított teljes körűen. Egyértelmű, hogy amennyiben az egyes adóforintok felhasználásával nem állítanak szembe eredményességi követelményeket, úgy a közpénzfelhasználó csak a közpénz elköltésének szabályszerűsége tekintetében kérhető számon.


E terület megfelelő súllyal történő kezelése mind a gazdasági társaság menedzsmentjének, mind a tulajdonosi joggyakorlónak a felelőssége. A modern menedzsment szemlélettel rendelkező vezetővel szembeni elvárások ugyanis túlmutatnak a jogszabályokkal összhangban történő működés biztosításán. A teljesítményközpontú vállalatirányítás és a nyújtott közszolgáltatás színvonalának folyamatos emelése iránti igény kielégítése megköveteli a vezetőtől, hogy a tervezés és a végrehajtás során is vegye figyelembe az eredményességi, hatékonysági és gazdaságossági szempontokat. A Tulajdonosi joggyakorló esetében pedig a menedzsment teljesítményének értékelése, a megalapozott felügyeleti döntések meghozatala tekintetében lényeges a követelményrendszer egyértelmű tisztázása.

 


A következőkben az ÁSZ kapcsolódó ellenőrzési tapasztalatai kerülnek bemutatásra. A hulladékgazdálkodási és a távhő szolgáltatási tevékenységet folytató gazdasági társaságok tekintetében eddig összesen 30 számvevőszéki jelentést hozott nyilvánosságra és további hat közzétételét a következő hétre tervezi. Az ÁSZ. Az ellenőrzött gazdálkodó szervezetek közül 2012-ben összesen 31 készített üzleti tervet, melyből 23 nem határozott meg a szakmai feladatellátás gazdaságosságát és hatékonyságát mérő kritériumokat. Jogszabályi és tulajdonosi előírások hiányában az üzleti tervek tartalma és részletezettsége jelentős eltérést mutatott.


Részben már a vagyongazdálkodás területét is érinti, de szorosan kapcsolódik az üzleti tervekhez a beruházások megalapozásának kérdésköre, hiszen hosszú távon a közfeladat eredményes ellátásának nélkülözhetetlen eleme az eszközállomány pótlása, gyarapítása. Ebben a tekintetben a vízi-közmű társaságok ellenőrzése során tárt fel hiányosságokat az ÁSZ. A társaságok üzleti tervei tartalmazták a tervezett beruházásokat, azonban azok részletes adatai, az alátámasztó számítások (pl.: beruházás műszaki összetétele, szakmai indokoltsága, feltételei, forrásai) az üzleti tervekben nem szerepeltek. Ezt a tulajdonosi joggyakorló nem kifogásolta, illetve nem követelte meg.


A vagyongazdálkodás hiányosságai


Az állami és önkormányzati tulajdonban lévő gazdasági társaságok tevékenysége mögött jelentős vagyon áll, vagyis az állami vagyon megőrzése és gyarapítása szempontjából is fontos szereplőkről van szó. A vagyonnal való gazdálkodás területén a vagyon megőrzését és gyarapítását tekintették át a hulladékgazdálkodási és távhő szolgáltatással foglalkozó gazdasági társaságokat érintő ellenőrzések. Az ÁSZ az ellenőrzések során hiányosságokat tapasztalt a leltározási kötelezettség teljesítésében.


E területen a BKV ellenőrzése hívta fel az ÁSZ figyelmét a rejtett eladósodás súlyos problémájára, amely az eszközök amortizációt meghaladó mértékű pótlásának elmaradásában ölt testet. A közfeladat ellátását biztosító eszközpark elöregedése pedig súlyos terhet róhat a tulajdonosra, illetve extrém esetben a közszolgáltatás akadozásához vezethet vagy akár az állampolgárok testi épsége is veszélybe kerülhet (például, ha egy rossz állapotban lévő tömegközlekedési eszköz kigyullad), amelynek elkerülésére végső soron az állam eszközeinek (azaz mindannyiunk pénzének) bevonására is szükség lehet. Sajnos az ellenőrzött hulladékgazdálkodó és távhő szolgáltató társaságok esetében is jellemző hiányosság volt, hogy a legtöbb esetben az elszámolt értékcsökkenés mértéke meghaladta a beruházásra, felújításra és karbantartásra fordított összeget, így nem volt biztosított az eszközök megújítása és a fenntartható működés.


Tulajdonosi ellenőrzés, a felügyeleti jogok gyakorlásának elmaradása


Az elszámoltathatóság, a felelős közpénzfelhasználás és vagyonkezelés egyik biztosítéka a megfelelő tulajdonosi joggyakorlás, illetve az érdemi tulajdonosi ellenőrzés. A számvevőszéki ellenőrzések rávilágítottak, hogy ezt a területet is hiányosságok jellemzik.


A víziközmű-társaságok ellenőrzése során az ÁSZ tapasztalta, hogy a tulajdonosi joggyakorló nem követelte meg a beruházásokat alátámasztó számításokat és a vagyon megőrzését, gyarapítását nem ellenőrizte. Hasonló volt a helyzetkép az önkormányzati többségi tulajdonban lévő gazdasági társaságok esetében is, hiszen ellenőrzések híján sok esetben az önkormányzatok belső ellenőrzése nem járult hozzá a közfeladat-ellátás szabályszerű teljesítéséhez, az önkormányzati vagyon megóvásához.


A hulladékgazdálkodási és távhő szolgáltató gazdasági társaságok esetében is hiányosságok jellemezték e területet. Az ellenőrzések tapasztalatai az Önkormányzatok többségénél arra mutatnak rá, hogy a tulajdonosok megmaradnak a jogszabályi kötelező előírások betartásánál, csak esetenként élnek az eszköztár bővítésének lehetőségeivel. A tulajdonosi ellenőrzés területén a felügyelő bizottság ellenőrzési tevékenysége volt a legjellemzőbb, azonban több esetben e felügyeleti testületek ügyrend nélkül látták el tevékenységüket. Előfordult, hogy az egyes önkormányzatok képviselő-testülete nem a felügyelő bizottság írásbeli jelentése ismeretében fogadta el a gazdasági társaság beszámolóját. A tulajdonosi joggyakorlás hiányosságaként említhető, hogy több társaság nem rendelkezett javadalmazási szabályzattal. Az üzleti tervek megvalósításáról, a bevételi-kiadási teljesítések tervektől való eltéréséről mindössze a társaságok harmada készített olyan beszámolót, amelyben az adatok is összehasonlíthatóak voltak.


A tulajdonosi ellenőrzés és értékelés hiányában következmények nélkül maradhat egy szervezet nem megfelelő működése, az üzleti tervekben rögzítettek elmaradása, a felelőtlen gazdálkodás, a meghatározott teljesítménykövetelmények nem teljesítése.


Jellemző gazdálkodási anomáliák


A hulladékgazdálkodási és távhő szolgáltatást nyújtó gazdasági társaságok esetében a likviditás helyzete és a pénzügyi gazdálkodás áttételesen kihatott az eredménytermelő képességére. A társaságok eredményes gazdálkodását több tényező együttes hatása befolyásolta. Azoknál a társaságoknál, ahol az önkormányzat az árak/díjak megállapítása során figyelembe vette a gazdasági társaság díjjavaslatát és a díjjavaslat megbízható önköltségszámítással volt alátámasztva, emellett a gazdasági társaság kintlévőségeinek kezelése is megfelelő volt (alacsony szinten tartották), illetve javuló tendenciákat voltak képesek elérni, ott a gazdasági társaság is eredményesen gazdálkodott. Az ellenőrzött években folyamatosan mérleg szerinti nyereséggel zárta a gazdálkodási éveket. Az ellenőrzési tapasztalatok alapján azonban nem ez volt a jellemző, noha az ÁSZ jó példákkal is találkozott.


Az ellenőrzött 36 társaság közül 11 közszolgáltató saját tőkéje csökkent a jegyzett tőke 50%-a alá, ebből 7 társaság saját tőkéje negatívvá vált. A tőkeegyensúly helyreállítására tett tulajdonosi intézkedések eltérő képet mutatnak. Előfordult, hogy a tulajdonos pótbefizetéssel rendezte a saját tőke mértékét, míg más esetben tőkeleszállítással biztosította a saját tőke/jegyzett tőke előírt arányát. Fontos azonban kiemelni, hogy a tulajdonosi pótbefizetések összességében nem javítottak a társaságok likviditási, pénzügyi és eredménytermelő képességén, mert a beavatkozás nem járt együtt a kialakult helyzetért felelős tényezők feltárásával, kezelésével, mert a tulajdonos nem fogalmazott meg világos elvárásokat, illetve nem érvényesítette azokat következetesen. A 10 társaság közül hét társaság a kapott önkormányzati támogatások ellenére volt tartósan veszteséges.

 


Szintén kritikus képet mutatottak a beszállítói tartozások és kintlévőségek állománya. A 36 társaság összesített kötelezettségállománya (beleértve a likvid és hosszú lejáratú hitelek állományát is) az ellenőrzött időszakban mintegy 17,4 Mrd Ft-tal emelkedett, amit a követelések állományának 35,3 Mrd Ft (beleértve a vevőköveteléseket is) összegével összevetve feltételezhető, hogy a pótlólagos kötelezettségek bevonására elsődlegesen a vevői követelések (díjfizetők) állományának növekedése miatt volt szükség.


A társaságok veszteségessé válási folyamatához hozzájárult a díjhátralékok nem megfelelő kezelése, mivel az növelte a követelésállományt. A szabályozás az adók módjára történő behajtással megteremti ugyan az eredményes és költséghatékony behajtás lehetőségét a hulladékgazdálkodási közszolgáltatáshoz kapcsolódó követelések esetében, ugyanakkor a hulladékgazdálkodási közszolgáltatást nyújtó társaságok kétharmada nem intézkedett a behajtás iránt. A távhőszolgáltatókra pedig nem is kötelező az adók módjára történő behajtás. A követelések mérlegértéke az ellenőrzött időszak végén 35,3 millárd Ft volt, amely mintegy 50%-os növekedést mutat a 2008. január 1-jei állapothoz képest. Ez a negatív tendencia a lakossági közszolgáltatási díjak vonatkozásában is fennáll, a díjhátralékok növekedése volt tapasztalható.


Az állammenedzsment megújítása


Összességében jól látható, hogy az állami és önkormányzati többségi tulajdonban lévő, közfeladatokat ellátó gazdasági társaságok pénzügyi gazdálkodása és működése tekintetében számos kritikus terület azonosítható be az ellenőrzési tapasztalatok alapján. Ezek visszavezethetők a gazdálkodó szervezetek menedzsmentjének teljesítményében és a tulajdonosi joggyakorlók tevékenységében tapasztalható hiányosságokra. A feltárt hiányosságok alapján rendkívül indokolt a rendszer átalakítása. A fejlesztési irányokról szólva: egyértelmű eredményességi követelményeket kell lefektetni a vezetőkkel szemben, másrészt e teljesítménykritériumok teljesülését folyamatosan nyomon kell követni, értékelni kell és eltérés esetén a szükséges intézkedéseket meg kell tennie a tulajdonosnak.


Az Állami Számvevőszék ellenőrzéseink tapasztalatait összefoglalva: a vezetői teljesítmények alapján kell érvényesíteni a következmények rendszerét.

 

Dr. Horváth Margit
felügyeleti vezető

 

Eichler Tamás
Horváth Bálint
Kommunikációs és Kapcsolattartási Osztály