Az Állami Számvevőszék, mint hivatali típusú ellenőrző szervezet

2018-07-09 13:29:00   |   Feltöltötte: Hochbaum Dániel

Az ÁSZ hivatali típusú auditáló szervezetként az általa végzett ellenőrzésekről jelentést készít, mely tartalmazza a feltárt tényeket, megállapításokat. Ezt a szerepet tölti be az ÁSZ a költségvetési támogatásban részesülő pártok és a kampánypénzek felhasználásának ellenőrzése során is. Megállapításai kapcsán az ÁSZ-nak nincs lehetősége a szükséges következményeket közvetlenül érvényesíteni, mert nem hatósági vagy felügyeleti ellenőrzést végez. A konkrét jogkövetkezmények érvényesítése ezután az illetékes hatóságok feladata.

 

Az ÁSZ az Országgyűlés legfőbb pénzügyi, gazdasági ellenőrző szerve

 

Az Alaptörvény értelmében az Állami Számvevőszék az Országgyűlés pénzügyi és gazdasági ellenőrző szerve, jogállását és hatáskörét az Alaptörvény és az Állami Számvevőszékről szóló 2011. évi LXVI. törvény határozza meg. Az Alaptörvény 43. cikkéhez kapcsolódó indokolás szerint „Az Országgyűlés a végrehajtó hatalom gazdálkodási tevékenysége felett ellenőrzési jogkört közvetlenül csak korlátozottan tud gyakorolni, az Alaptörvény ezért önálló intézményként statuálja az e feladat ellátására hivatott Állami Számvevőszéket.” A hatalmi ágak rendszerében az Állami Számvevőszék ezért a törvényhozó hatalmi ág része.

 

Az ÁSZ az Országgyűlés legfőbb pénzügyi, gazdasági ellenőrző szerve

 

Az ÁSZ tv.-hez fűzött általános miniszteri indokolás szerint „a törvény a bírósági, hatósági és hivatali típusú számvevőszéki modellek közül az utóbbi mellett foglal állást. E vonatkozásban is megtartja az elmúlt húsz év közjogi hagyományait. A Számvevőszék tehát nem bíróság és nem is hatóság, az ellenőrzöttekkel szemben nincsenek közvetlen szankcionálási jogosítványai. Megállapításai és javaslatai mindhárom klasszikus hatalmi ág tevékenységén keresztül hasznosulnak. A Számvevőszék a közpénzügyekre legszélesebb rátekintéssel rendelkező szervezet, tevékenysége egyaránt szolgálja a központi és az önkormányzati szintet, így hozzájárul a közpénzekkel való gazdálkodás jó minőségéhez és a jól működő állam fenntarthatóságához […] a Számvevőszék nem hatóság, az ellenőrzési megállapításokkal összefüggésben nem rendelkezik közvetlen szankcionálási lehetőséggel, csupán kezdeményezheti a jogkövetkezmények érvényesítésére vonatkozó eljárást az erre jogosult szervnél.”

 

Az Alkotmánybíróság a korábbi ÁSZ tv., az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII. törvény 25. § (1) bekezdésének alkotmányosságát vizsgálva mondta ki, hogy a számvevőszéki ellenőrzési megállapítás – mely megállapítás fogalom azonos a jelenleg hatályban lévő ÁSZ tv-ben foglaltakkal – nem minősül határozatnak, ezért ahhoz kapcsolódóan jogorvoslathoz való jog [Alkotmány 57. § (5) bekezdés] sérelme nem állapítható meg. Az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy az Állami Számvevőszék nem államigazgatási szerv, ezért a határozatnak egyébként sem minősülő megállapításokat nem lehet bírósági felülvizsgálati eljárás alá vonni: „[A]z ÁSZ […] nem jár el hatóságként, nem hoz a vizsgált szervre […] kötelező határozatokat, vagy más elnevezésű, de határozatnak tekintendő döntést. Az ÁSZtv. 25. § (1) bekezdésében foglalt »ellenőrzési megállapítás« fogalma ezért nem mondható az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében meghatározott egyik - az érintettekre kötelezően kiható »bírói, államigazgatási vagy más hatósági« - döntés-típus fogalomköre alá sem.” (1251/E/1995. AB határozat, ABH 1996, 572., 573-574., előadó: dr. Kilényi Géza alkotmánybíró).

 

Az ÁSZ az Országgyűlés legfőbb pénzügyi, gazdasági ellenőrző szerve

 

Mindez az ÁSZ alkotmányos pozíciójából is következik. Mind az Alaptörvény, mind az ÁSZ tv. szerint az ÁSZ az Országgyűlés – mint törvényalkotó hatalmai ág – ellenőrző szervezete. Az ÁSZ tv. 1. § (4) bekezdése ennek megfelelően kimondja, hogy „Az Állami Számvevőszék az ellenőrzési tapasztalatain alapuló megállapításaival, javaslataival, tanácsaival segíti az Országgyűlést, annak bizottságait, és az ellenőrzött szervezetek munkáját, amellyel elősegíti a jól irányított állam működését.”

 

Az ÁSZ munkájának címzettjei

 

Az ÁSZ munkájának, hasznosulásának két „címzettje” van.

 

  1. Az ÁSZ az Országgyűlés (törvényhozás) ellenőrző szervezete, ezért munkájának elsődleges címzettje az Országgyűlés és annak bizottságai. Különösen igaz ez a költségvetési törvényjavaslat véleményezése és a zárszámadásról készített jelentés esetében, ahol a számvevőszéki jelentéseket közvetlenül az Országgyűlés tárgyalja meg.

    Az Országgyűlés elé abban az esetben kerülhet még számvevőszéki jelentés, ha az Állami Számvevőszék elnöke kezdeményezi, hogy az Országgyűlés illetékes bizottsága tárgyalja meg a jelentést és annak megállapításait, valamint hallgassa meg az ellenőrzött szervezet vezetőjét. Erre akkor kerülhet sor – az ÁSZ tv. előírása szerint – ha az ellenőrzött szervezet intézkedési kötelezettségét nem teljesíti, az intézkedések nem vezetnek eredményre, ilyen intézkedések megtétele nem lehetséges, vagy az adott ügy jellege, illetve súlya egyébként indokolja.


  2. A másik címzett az ellenőrzött szervezet. Az ÁSZ tv. idézett rendelkezése is az ÁSZ hivatali jellegére utal, amikor úgy rendelkezik, hogy az ÁSZ segíti az ellenőrzött szervezetek munkáját. Ezzel szemben hatóság az a szerv, szervezet vagy személy, amelyet (akit) törvény, kormányrendelet vagy önkormányzati hatósági ügyben önkormányzati rendelet hatósági hatáskör gyakorlására jogosít fel vagy jogszabály hatósági hatáskör gyakorlására jelöl ki. Hatósági ügy pedig az az ügy, amelynek intézése során a hatóság döntésével az ügyfél jogát vagy kötelezettségét megállapítja, jogvitáját eldönti, jogsértését megállapítja, tényt, állapotot, adatot igazol vagy nyilvántartást vezet, illetve az ezeket érintő döntését érvényesíti. Az ÁSZ tv. éppen ezzel ellentétesen jelöli ki az ÁSZ hatáskörét, mely szerint az ÁSZ segíti az ellenőrzött szervezetek munkáját, nincs hatásköre jogviták eldöntésére, jog vagy kötelezettség megállapítására.

 

Az előzőek alapján jól látható az ÁSZ hivatali, audit jellegű szervezete és a hatóságok jogállása közötti különbség.

 

Az ÁSZ nem hatóság, megállapításainak következményét nem érvényesíti közvetlenül

 

Az ÁSZ – az ÁSZ tv. szerinti ellenőrzési szabályok alapján – audit típusú ellenőrzéseket folytat le. Az audit kifejezés a latin ’audio’ szóból származik, mely hallgatást, meghallgatást, értesülést jelent. A mai auditokban a „hallgatás, értesülés" azt jelenti, hogy az auditnak nem feladata az ellenőrzött folyamatainak az átalakítása, a beavatkozás, ez ugyanis az arra hatáskörrel rendelkező vezető, irányító, tulajdonos feladata lehet az audit megállapításainak „meghallgatását” követően. Az ÁSZ ennek megfelelően ellenőrzéseit nyilvános ellenőrzési terv, nemzetközi sztenderdeket irányadónak tekintő módszertan és kidolgozott ellenőrzési program alapján utólagosan végzi.

 

Az Állami Számvevőszék, mint hivatali típusú ellenőrző szervezet

 

Lényegében az ÁSZ tv. ennek megfelelően szabályozza az ellenőrzött szervezet – az ÁSZ megállapításain alapuló – intézkedési terv készítési kötelezettségét is, valamint az ÁSZ tv. szerinti figyelemfelhívó levél is tipikusan audit eszköznek minősül.

 

Abban az esetben azonban, ha az ellenőrzött szerv vezetője, irányítója, tulajdonosa a jóhiszemű, együttműködő keretekből kilép, és nem teljesíti az ÁSZ tv. szerinti közreműködési, intézkedési kötelezettségét, vagy az ÁSZ bűncselekmény, egyéb jogellenes cselekmény gyanúját veti fel, akkor az ÁSZ-nak jelzési, értesítési lehetősége és egyben kötelezettsége is van az illetékes hatóságok felé. Az ÁSZ tv. 1. § (5) bekezdése szerint „Az Állami Számvevőszék megállapításai alapján az ellenőrzött szervezetekkel és a felelős személyekkel szemben az illetékes szervezetnél eljárást kezdeményezhet.” A 30. § pedig ezt tovább erősíti: „Ha az Állami Számvevőszék az ellenőrzése során bűncselekmény gyanúját állapítja meg, megállapításait köteles az illetékes hatósággal haladéktalanul közölni. Egyéb jogellenes cselekmény esetén a felelősség tisztázását, érvényesítését kezdeményezheti.”

 

Az audit típusú ellenőrzésnek az is egy fontos ismérve, hogy az ellenőrzést végző szervezetnek, jelen esetben az ÁSZ-nak, nincs lehetősége a megállapításai alapján a szükséges következményeket közvetlenül érvényesítenie, mert nem hatósági vagy felügyeleti ellenőrzést végez. Ezért a költségvetési támogatásban részesülő pártok ellenőrzése során felmerült tiltott vagyoni hozzájárulás esetében is a Magyar Államkincstár és a Nemzeti Adó- és Vámhivatal a hatóságként eljáró szervezet.

 

dr. Pálmai Gergely, osztályvezető
Elnöki titkárság és igazgatási osztály